专家视点
秦天宝:绿色发展需要法律制度保驾护航
发布日期:2017-12-04 浏览次数:

党的十九大报告指出,发展是解决我国一切问题的基础和关键,发展必须是科学发展,必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。党的十八届五中全会提出五大发展理念以来,绿色发展作为我国发展全局的一个重要理念,逐渐成为新时期我国国民经济发展的重要方向和标准。习近平总书记指出,“推动形成绿色发展方式和生活方式是贯彻新发展理念的必然要求,必须把生态文明建设摆在全局工作的突出地位,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,努力实现经济社会发展和生态环境保护协同共进,为人民群众创造良好生产生活环境”。为实现绿色发展这一艰巨任务,应当结合我国当前法治背景,充分发挥环境法律制度的应有价值,为实现绿色发展保驾护航。

在当前我国推进绿色发展进程中,法律制度在以下几个主要方面体现其重要价值。

第一,保障公共环境利益。绿色发展首先是注重保护代表着公共环境利益的生态环境,在实现资源节约和环境质量改善的同时,为公众创造良好的生产生活环境。过去一些地方的环境保护工作长期让步于经济发展,代表着公共环境利益的水、大气、土壤等环境要素遭受到了较大程度上的破坏。在此过程中,企事业生产单位的环境违法行为难以得到有效规制以及政府环境保护责任难以落实的现实,更是阻碍了我国绿色发展的推进。在党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”以来,我国环境法律制度开始在新时期推进绿色发展进程中扮演着更为关键的角色。随着环境保护法等环境法律文件的颁布实施,环境违法行为不仅将受到法律的有效规制,而且环境保护责任也成为各级政府工作的重要内容,体现了法律制度从企事业单位违法行为受到惩治和政府环境保护责任得到落实两个方面对公共环境利益的保障。

第二,推动经济发展与环境保护相协调。作为发展中国家,我国经济发展问题不仅要应对推动整体经济实力提升的压力,而且也要面对人均发展水平不高的现实。在传统“重发展、轻环保”的经济发展模式下,我国国民经济发展水平虽然有了一定提升,但是也付出了资源环境被破坏的巨大代价。在当前我国国民经济发展面临着环境保护与经济发展的双重压力背景下,绿色发展理念所强调的“经济发展与环境保护相协调”的要求则为新时期我国国民经济发展指明了方向。与此同时,以环境保护法为代表的环境法律体系,一方面,坚持对环境违法行为的惩治和环境保护责任的落实;另一方面,结合行政强制和行政指导双重手段助推产业结构调整、生产方式转型升级,从制度层面推进环境友好型、资源节约型、效益增长型的经济发展方式,进而体现法律制度对推动绿色发展理念下经济发展与环境保护相协调的积极价值。

第三,引领全社会范围内绿色发展方式和生活方式。绿色发展不仅需要政府的支持和推动,更需要来自全社会层面的主动认可和积极参与。现有法律制度体系除了在惩治环境违法行为等方面体现出法律的强制性特征以外,还注重通过发挥法律的教育功能来引领绿色发展方式和生活方式。环境保护法不仅通过具体法律规范来倡导公众环境保护意识的提升,采取低碳、节俭的生活方式,而且还运用财政、税收等多重手段鼓励和支持企事业单位向绿色发展方向转型升级。除了环境基本法对我国绿色发展方式和生活方式进行总领性引导以外,包括节约能源法、循环经济促进法等单行环境法律也将发挥法律制度引领绿色发展和生活方式的应有价值。

虽然法律制度对我国实现绿色发展起着不可替代的作用,但是受到时代背景、法治基础等因素的影响,当前我国法律制度体系仍不完善,法律实施效果也有待进一步提升。在党的十八届四中全会明确“全面推进依法治国”的总目标以来,习近平总书记多次强调“用严格的法律制度保障生态环境”,体现出法律制度体系对推进生态文明建设的重要价值。在新时代推进我国绿色发展的进程中,结合法律制度对实现绿色的关键价值以及当前法律制度体系发展面临的问题,可从以下几方面探寻绿色发展背景下我国法律制度体系的发展出路。

第一,增强科学的立法理念。绿色发展不仅强调通过环境污染防治来实现环境质量的改善,而且注重实现自然生态系统的平衡与可持续发展;不仅包括对环境违法行为的规制,而且也包括了形成绿色发展方式与生活方式。在环境保护法等环境法律文件的立法理念已由之前注重“末端治理”发展为“保护优先、预防为主”的背景下,今后我国环境立法理念应当结合绿色发展在产业结构、生产方式、生活方式等各领域的具体要求,形成预防性、可持续性、协调性的立法理念,进而实现环境立法对于绿色发展的有效推动。

第二,探寻科学的立法模式。绿色发展作为我国国民经济发展的新理念,不仅具有明显的时代性特征,而且其内涵也包括了生态环境保护、生产方式、生活方式等多个领域。在当前我国法律制度体系有待完善的背景下,发挥法律制度对绿色发展的推动作用就必须探寻更为科学的立法模式,而精准立法则可在法律的实施效率方面起到积极作用。精准立法不仅包括对当前法律制度体系尚未规制的领域进行积极立法,而且也强调法律的可操作性和灵活性,即对特定区域内的具体问题实现有效应对。随着设区的市开始享有地方环境立法权限,今后地方立法机关则可以结合推进绿色发展的具体要求和本地环境保护工作实际展开针对性、灵活性立法。

第三,发挥公众参与在法律制度体系建设中的作用。在绿色发展强调“为人民群众创造良好生产生活环境”的同时,新修订颁布的环境保护法也首次明确了公众参与原则,明确了公众参与环境治理工作的权利。在法律制度体系建设中,各级机关如能积极听取公众利益诉求,并充分发挥公众参与立法的积极作用,不仅可提升公众对法律制度的信任与支持,进而提升公众的法治意识,而且能在较大程度上使法律制度贯彻绿色发展有关保障公众环境利益的要求。

(作者系武汉大学法学院副院长、环境法研究所所长)